Por Jorge Constantino Colindres
A través de la historia, la ciudad libre y autónoma ha sido un vehículo de liberación popular frente a la explotación económica y la opresión política, ha fomentado el desarrollo democrático, la cohesión social, el comercio, el trabajo y las libertades constitucionales. Aún en su forma más oligárquica durante el absolutismo español, la estructura municipal sirvió de cauce para el movimiento independentista de Hispanoamérica. No obstante, esta rica tradición de civismo municipal ha sido cercenada de nuestra cultura, pues nunca en la historia independiente de Honduras se ha reconocido a la población ese derecho fundamental de autodeterminación sobre los asuntos que competen exclusivamente al municipio, habiéndose centralizado los principales poderes del Estado en la capital política de la República.
Sobre el desarrollo republicano de América Latina, el padre de la Constitución argentina, Juan Bautista Alberdi, comentaría que el origen de la descentralización política en Hispanoamérica se encuentra en el régimen municipal español, caracterizado por la extensión que daba al poder de los cabildos o representaciones elegidas por los pueblos. Esa institución, decía Alberdi, “ha sido la primera forma, el primer grado de existencia del poder representativo en las naciones latinoamericanas, como lo ha sido en España misma… Nunca los esfuerzos ulteriores de centralización pudieron destruir el germen de libertad y de independencia locales depositado en las costumbres de los pueblos españoles por las antiguas instituciones de libertad municipal”[1].
En efecto, el municipio hispanoamericano había sido “un fiel trasplante del viejo municipio castellano de la Edad Media”[2]. No era sin razón que el hombre medieval pregonaba que “el aire de la ciudad hace libre”, pues el renacimiento de los municipios en España posibilitó el disfrute de libertades hasta entonces inalcanzables[3]. Por disposición de la corona, la residencia municipal confería libertades y privilegios impensables para la época, desde el libre ejercicio de la democracia popular y el goce de una autonomía política, financiera, jurisdiccional y administrativa, hasta una garantía de libertad frente a las relaciones de vasallaje hacia los nobles, permitiendo al hombre común abandonar su calidad de siervo y dedicarse al trabajo remunerado como un hombre libre. ¿Por qué se gozaba de tan amplia libertad en los municipios españoles del medievo?
En el contexto de la reconquista española de los territorios ocupados por los musulmanes en la península ibérica, los monarcas españoles querían impulsar la repoblación de las áreas recuperadas. Para incentivar estos movimientos migratorios, la corona concedió a dichas zonas diversas cartas de libertad y franquicias, conocidas como cartas puebla o fueros municipales, las que otorgaban a los residentes del municipio una serie de “privilegios forales” que los eximían del poder de los nobles, de los tributos y de la jurisdicción y legislación general del reino[4].
Durante los siglos X al XIII, los pobladores de los fueros municipales se gobernaron a sí mismos por medio del Consejo Abierto, una asamblea popular donde todos los vecinos votaban para la toma de decisiones de interés colectivo; de forma paralela, las decisiones municipales se tomaban también en un Concejo Cerrado, donde se reúnen las personas que ostentan cargos públicos por elección de los vecinos (juez, alcalde, jurados, merino y escribano)[5]. La autonomía municipal evolucionaría hasta derivar en la creación de un derecho propio, denominado “legislación foral”, donde se abarcaron todas las esferas de la vida jurídica: mercantil, civil, penal, procesal, etc.[6]. La aparición de estos centros privilegiados generó un efecto de “competencia jurisdiccional” que obligó a los señores feudales a eximir de los malos usos a los habitantes de sus tierras para evitar que éstos migraran a los municipios[7].
En este sentido, algunos autores arguyen que la institución del municipio o ciudad libre de España, siendo anterior a la Carta Magna de Inglaterra, podría considerarse como el más remoto antecedente occidental del constitucionalismo clásico y las libertades públicas[8]. Bajo este sistema de gobernanza democrática y autonomía política, financiera, legislativa, jurisdiccional y administrativa, los fueros municipales representaron focos de libertad en los que “poco a poco iban formándose núcleos sociales autónomos, fomentados por razones militares o comerciales, hasta desembocar en una vida urbana desarrollada, bajo forma de municipio”[9].
Sin embargo, la prosperidad y riqueza de los municipios atrajo el nefasto apetito de los nobles, de los militares y del poder regio, lo que progresivamente hizo sucumbir al municipio hacia formas más oligárquicas de gobierno, muchas de las cuales subsisten hasta el día de hoy en nuestras estructuras municipales[10]. El Consejo Abierto y Cerrado fueron abolidos y reemplazados por un reducido cabildo de regidores, generalmente integrado por no más de 10 personas. En el cabildo de regidores no habría representantes del pueblo, sino representantes del poder nobiliario, del poder militar y, eventualmente, con la instauración de las corregidurías, de la corona. No obstante, algunas casas de poder económico privado lograron mantener uno o dos regidores en los cabildos municipales. El cabildo controlaría los principales aspectos de la economía local, y los oficios municipales serían hereditarios y/o patrimonializados[11].
En 1519, cuando se funda el primer municipio en Hispanoamérica, éste se vuelve la principal herramienta jurídica para desarrollar el asentamiento de los españoles en los terrenos conquistados y definir su gobernanza, asemejándose el rol del municipio al mismo que había fungido durante la expansión de la antigua Roma. Si bien se había importado la institución municipal en una de sus versiones más oligárquicas, en Hispanoamérica, el municipio volvió a gozar de amplios poderes autonómicos en materia política, legislativa, jurisdiccional, administrativa y financiera, pues la fiscalización transcontinental por parte del Real Consejo de Indias presentaba importantes retos logísticos.
Curiosamente, fue por medio de esta importación absolutista que surgieron las primeras prácticas democráticas en el continente. Los reyes católicos de España habían impulsado una importante producción legislativa en materia de protección de los derechos y libertades civiles de los indigenas, y, aunque no siempre fueron respetadas, estas leyes permitieron que los indigenas vivieran de forma relativamente autónoma en los denominados “municipios indios”. Para evitar que los indigenas adquiriesen un poder económico que pudiese atentar contra el dominio español, se prohibió la patrimonialización de los oficios públicos en los municipios indios, ordenándose que éstos se gobernaran por un alcalde y un cabildo de regidores compuesto exclusivamente por indios electos libremente por los vecinos, por periodos de 1 año. Los municipios indios gozarían de suficiente autonomía para regirse por sus propias costumbres y normas tradicionales, reconociéndose a los Caciques una potestad jurisdiccional y sancionatoria para “castigar delitos menores”[12].
Con el advenimiento del liberalismo político a España, formalizado jurídicamente con la entrada en vigor de la Constitución de Cádiz de 1812, los municipios se convertirían en ayuntamientos constitucionales, siempre gobernados por un cabildo de regidores, pero éstos serían electos por el pueblo. Sin embargo, bajo la constitución liberal, los municipios perderían casi toda su autonomía, pasando a ser elementos de “gobierno periférico” del Poder Ejecutivo; los liberales peninsulares querían un gobierno central fuerte, pues veían al municipio como refugio del poder nobiliario y oligárquico. Los liberales americanos, no obstante, sostenían que los Municipios eran representantes del pueblo y, por tanto, repositorios legítimos de la soberanía, reivindicando así la autonomía política de los municipios y, frente la idea de nación abstracta y totalizante, contrapusieron una concepción de la nación como un conjunto de cuerpos políticos naturales (cabildos, provincias, etc.)[13].
Los municipios hacen a la nación, no la nación a los municipios. Si bien en las Cortes de Cádiz se impondría la visión centralista de los liberales peninsulares, ante la abdicación del rey Fernando VII en ocasión de la ocupación francesa de España, los liberales recurrirían a la denominada “doctrina pactista”, una adaptación iberoamericana de las teorías contractualistas de Locke y Roussea que sostenía que ante un evento de vacatio regis, como sucedió con Fernando VII, la soberanía originalmente depositada en el monarca se retrotraía a los pueblos (retroversión de la soberanía). En Hispanoamérica, los liberales interpretaron que la soberanía se había retrotraído a los cabildos municipales, como legítimos representantes del pueblo. Durante los próximos años, ante la convulsión en España, tomaría fuerza el movimiento independentista hispanoamericano, el cual sería impulsado desde los cabildos municipales como cauces de la soberanía popular.
De hecho, el Estado de Honduras existe únicamente por un acto de soberanía local ejercido por los cabildos municipales del siglo XIX. La independencia de Honduras no fue declarada por un Congreso Nacional o una Asamblea Constituyente, aunque así lo mandaba el Acta de Independencia en sus artículos primero y segundo, tampoco fue declarada ese 15 de septiembre de 1821 en la sesión de cabildo abierto de la ciudad de Guatemala, pues dicha declaratoria abarcó únicamente a la ciudad de Guatemala y no a Centroamérica como un todo, como generalmente se piensa.
En las palabras del mismo Gabino Gaínza, Jefe Político Superior de la Provincia de Guatemala, “Si el Pueblo de esta capital tenía derecho para deliberar si le convenía su independencia del gobierno español, los de las provincias, que no habían dado sus poderes a éste, debían tenerlo igualmente. El Pueblo de la ciudad de Guatemala podía pedir su independencia del gobierno castellano circunscrita a el área topográfica de esta capital; pero no tenía facultad para proclamarla de los otros pueblos; iguales con él en los derechos que todos han recibido de la Naturaleza. Para pronunciar la independencia general de todos los Pueblos, que forman lo que se llama Reino de Guatemala era necesario saber la voluntad de ellos mismos expresada por sus representantes”[14].
En realidad, la independencia hondureña fue un proceso que se formalizó jurídica y políticamente un municipio a la vez, aprobándose en cada cabildo municipal el mismo día o un par días después de que llegaran los pliegos de independencia desde Guatemala; el 22 de septiembre, en la ciudad de Gracias; el 28 de septiembre, en la ciudad de Comayagua y Tegucigalpa; el 2 de octubre, en Santa Rosa y Omoa; el 6 de octubre, en Trujillo; el 20 de octubre en Danlí; el 23 de octubre en Santa Bárbara; el primero de noviembre, en Juticalpa; y así subsiguientemente, hasta que todo el territorio hondureño quedó libre del dominio español.
Fue gracias a que los cabildos municipales asumieron su rol como como repositorios de la soberanía popular, apegándose a la doctrina pactista, que se logró materializar la independencia hispanoamericana, donde el municipio ostentó un rol protagónico en el cercenamiento de los lazos políticos con España. No obstante, lograda la independencia, los Estados centroamericanos seguirían la misma receta que los liberales peninsulares habían impuesto en la Constitución de Cádiz con respecto al régimen municipal, optando por gobiernos nacionales fuertes y centralizados que negarían la autonomía municipal que en los tiempos medievales acabó con el vasallaje ante los señores feudales, garantizó la libertad pública, facilitó el desarrollo democrático en España y América, permitió a los indigenas conservar sus costumbres e impulsó el movimiento independentista de América Latina.
En la actualidad, los municipios hondureños solo podrían soñar con ostentar las facultades que por cientos de años gozaron los municipios hispanos. No obstante, es imperativo reconocer el rol protagónico que siempre ha jugado la autonomía municipal en la salvaguarda de los derechos políticos y civiles en Iberoamérica, lo que ha de impulsarnos a abrirle paso al desarrollo de nuevas y más amplias formas de gobierno local en Honduras. A 199 años de la independencia, ¡rescatemos esa herencia milenaria de libertad urbana y reivindiquemos la autonomía política y económica de nuestros municipios!
[1] Alberdi, Juan Bautista. 1852. Bases y puntos de partida para la organización política de la República de Argentina. Buenos Aires, Argentina.
[2] Valencia Carmona, Salvador. 2017. «El muicipio en España y nueva España.» En El municipio mexicano: génesis, evolución y perspectivas contemporáneas. Colección INEHRM, de Salvador Valencia Carmona, 53-68. México DF: Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos.
[3] Preámbulo de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local de España.
[4] Los fueros adoptaban la forma jurídica de pacto, convenio o contrato entre el rey y sus vasallos; dichos fueros escritos solían estar precedidos de un derecho consuetudinario. Entre los fueros más antiguos están los de León (1020), Jaca (1064), Toledo (1085), Burgos (1073) y Zaragoza (1118).
[5]Corral García, Esteban. 1983. «El concejo castellano: Estructura y organización.» Boletín de la Institución Fernán González 321-338.; Val Valdivieso, M. Isabel. 1994. «OLIGARQUÍA VERSUS COMÚN (Consecuencias sociopolíticas del triunfo del regimiento en las ciudades castellanas).» Medievalismo: Boletín de la Sociedad Española de Estudios Medievales 41-58.
[6] Sánchez-Lauro Pérez, Sixto. 2017. «Acercamiento a la municipalización en la América hispana durante el período de los Austrias. Los «pueblos de indios».» Revista Precedente 9+.
[7] Los malos usos señoriales eran una serie de costumbres feudales que consistían en un derecho de los señores feudales para maltratar a sus siervos; aunque generalmente consistían en prerrogativas específicas de explotación económica, el más escandaloso de los malos usos era el ius primæ noctis o derecho de pernada o de primera noche, un supuesto derecho de los señores feudales para abusar sexualmente de las novias el día de su boda
[8] Hernández, Antonio Maria. 2003. «El municipio medieval.» En Derecho municipal, de Antonio Maria Hernández, 93-101. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas. Cita: “Prueba indudable de la fuerza de la legislación foral, que constituye antecedente fundamental del constitucionalismo clásico y la defensa de las libertades públicas, es el juramento de los súbditos del rey de Aragón: “Nos, que valemos tanto como Vos, e que juntos valemos más que Vos, os facemos Rei, si guardáis nuestros fueros y libertades, e si non, non”.
[9] Ibid, cita 6.
[10] Devís Márquez, Federico. 1994. «Cádiz, un cuerpo político entre la edad media y la moderna.» Estudios de Historia y Arqueología Medievales 41-46.
[11] Madden, Marie R. 2005. «The Municipalities.» En Political Theory and Law in Medieval Spain, de Marie R. Madden, 151-152. Clark, New Jersey: The Lawbook Exchange.
[12] Ibid, cita 6.
[13] Castillo Quintana, Rolando. 2012. «Las Cortes de Cádiz y las municipalidades de Centroamérica.» Las Cortes de Cádiz y su influencia en Centroamérica. Ciudad Merliot: Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana – SICA. 53-88.
[14] Herrera Mena, Sajid Alfredo. s.f. «Luchas de poder, prácticas políticas y lenguaje constitucional. San Salvador a fines de 1821.» Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas”.
Centro para el Estudio de la Democracia Liberal 